englishflag

Stafræna umbreytingin, nútíma skrifræði og „big data“

haukur.prentÍ leiðandi ávarpi á ráðstefnu European Group for Public Administration í Mílan Pólyteknik, 31. ágúst 2017, sagði Patrick Dunleavy prófessor við London School of Economics and Political Science (LSE) að stjórnsýsla framtíðarinnar einkenndist af róbótum og „big data“. Hér er mín endursögn á helstu atriðum í erindi hans og þau sett í íslenskt samhengi.

Patrick er einn allra fremsti stjórnsýslufræðingur samtímans og hefur kennt nokkrum Íslendingum. Hann hefur í á annan áratug rannsakað áhrif stafrænu umbreytingarinnar á stjórnsýsluna og birti meðal annars niðurstöður sínar og annarra um áhrif „New Public Management“ (NPM), sem hér á landi hét Nýsköpun í ríkisrekstri, á skrifræði og þjónustu þess og möguleika til þjónustu í bókinni „Digital Era Governance“ á árinu 2006. Þar ber hann saman tölvuvæðingu 7 ríkja og sýnir hvernig NPM-stefnan lamaði opinbera tölvuþjónustu í þeim ríkjum sem tóku hana helst upp (Nýja Sjáland og Bretland). Ekki síst hafði afskiptaleysisstefnan og útvistunarstefnan („látum markaðinn þróa skrifræðið“) neikvæð áhrif á tölvuvæðingu og nútímavæðingu vinnubragða skrifræðisins og nánast öll ríki hurfu frá stefnunni í framhaldinu. Á sama tíma kom fram afar eindregin stefnumörkun Stjórnsýslustofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNPAN) sem vildi nota miðstýrða tölvuvæðingu til þess að bæta skrifræði þróunarríkja jafnt sem þróaðra ríkja.

Hér vil ég nefna að Ísland fylgir enn NPM-stefnunni og tölvumál ríkisins hafa verið lömuð frá síðasta áratug síðustu aldar þegar fjármálaráðuneytið sagði upp tölvufólki sínu, lagði síðan niður RUT-nefndina (Ráðgjafanefnd um tölvumál) og að lokum sjálfa Hagsýslustofnun, sem hafði það hlutverk að þróa starfshætti skrifræðisins[1], og uppbygging upplýsingatækniiðnaðar hefur verið í skötulíki síðan og annað sem það mál varðar í sama dúr. Er það einhver ömurlegasta framvinda tölvuvæðingar stjórnsýslu í heiminum, en skrifræðið hér þróast lítið og notar enn tölvur sem ritvélar og skjalið er grunneiningu tölvuvæðingar þess (minnir á skjalastjórnun síðustu aldar).

Patrik bendir á að ríkisvaldið sé að hverfa frá skrifræðislegri smættarhyggju (það að afgreiða mál með sundurgreiningu þeirra) og að stafræna umbreytingin ógni sjálfri tilvist þeirrar grunnhugsunar. Hins vegar þróist skrifræðið í átt að þjónustu snjallra miðstöðva, skipulegs framsals afgreiðslu og róbóta-ríkis (hann talar um róbóta í víðri merkingu, stundum er hann að tala um flóknar gervigreindarlausnir).

Enda þótt skrifræðið breytist hratt byggir það enn í grundvallaratriðum á smættarhyggju. Það einkennist enn af fyrirmyndarmódeli Webers og vélrænu skrifræði (sem er stjórnsýsluútgáfan af vélrænu skipulagi í framleiðslu; bandarískri hugmyndafræði frá um 1930 sem var hædd í kvikmyndinni „Nútíminn“ af Chaplin). Hlutverk tæknivæðingar hefur á síðustu áratugum farið frá því að vera lítið (weberismi), jaðarsett (NPM) og við hlið eldri vinnubragða svo sem með statískum vefum og færsluvinnslu (DEG)[2]  – til félagsmiðla, heildarhyggju (að gögn séu í samhengi og komi frá mörgum upphafsstöðum), skýjalausna (upphefur stað og stund þjónustunnar) og myndun tímalínu í málum frá upphafi þeirra (DEG2)[3].

Opinber gögn eru enn geymd í skjalaskápum og munnlega. Jafnvel þar sem rafrænar færslur eru notaðar eru fá atriði „indexeruð“, helst persónuauðkenni eða ósamræmd efnisorð. Leit gefur því oft litla niðurstöðu af mörgum ástæðum, til dæmis þeim að gögn eru í mismunandi formum og gríðarlega kostnaðarsamt er að auka við „indexeringu“. Við tölvuskráningu opinberra gagna er óhjákvæmilegt að samræma gögnin samkvæmt reglum sem taka til ríkisins alls. Það þarf miðlægt vald sem vinnur samkvæmt stigveldi til þess að tryggja að leit taki sekúndur og niðurstaða hennar verði heildræn.

„Big data“ fyrir skrifræðið þýðir það sama og fyrir stórfyrirtæki á markaði. Markmiðið er að búa til greinandi aðgang að gögnum sem eru forsenda nútímalegrar stjórnunar. Það krefst miðlægrar þjónustu og eru slík kerfi orðin algeng í alþjóðlegum viðskiptum, til dæmis í bankaþjónustu og ferðaþjónustu. Hér á landi er Reiknistofnun bankanna, sem er miðlæg lausn fyrir fjármálageirann, fordæmi fyrir Stjórnarráðið. Eðli gagna skrifræðisins er að þau eru tengd (e. relational) og efnisorð og „indexuð“ svið skarast, oft verulega, til dæmis innan málaflokka (ráðuneyta). Mikilvægt er að heildartexti, vídeó (til dæmis af atvinnulausum óska eftir atvinnuleysisbótum), ádíó, myndir og aðrar tegundir gagna séu samtengjanlegar. Skráningar og „indexeringar“ í textaformi eru lykillinn að gögnum og þann lykil verður að mynda með flókinni gervigreind, sem þá verður að skilja íslensku og önnur tungumál sem notuð eru í opinberri þjónustu.

Varðandi stefnumótun þá takast á ólík sjónarmið. Þá er átt við annars vegar stjórnmálaleg sjónarmið: vinstra frjálslyndi, hlutlausa miðjustefnu og hægri íhaldsstefnu. Þá eru hins vegar hefðir stofnana og ríkja ólíkar og geta verið það: (i) popúlistísk og andsnúin skrifræðinu, (ii) hefðbundin frjálslynd og lýðræðisleg og (iii) stofnanaleg og stigveldisleg. Stefnan getur því orðið frá því að miða við jafna stöðu allra í samskiptum og andúð á opinberu valdi (hippa sjónarmið) og allt til þess að stefna til eftirlitsþjóðfélagsins (forræðishyggju), sem yfirleitt er talin dökka hliðin á aukinni opinberri skráningu. En oftast byggir stefnan á samþættingu kerfa (hugsun stórfyrirtækja), hefðbundinni stjórnsýslustefnu og mannlegum fjölbreytileika.

Þegar sagt er að „big data“ ýti skrifræðinu í átt að snjöllum miðstöðvum, skipulegu framsali afgreiðslu og róbóta-ríkis er einkum átt við að tölvuvæðingin leiðir til miðstýringar allrar þjónustu og krafna um hagkvæmni og skilvirkni. Mörg ríki hafa átt erfitt með að koma sér upp heildrænni stefnu því lögfræðingar og stjórnsýslufræðingar skilja yfirleitt ekki tæknina og hvernig hún mun veita opinbera þjónustu í framtíðinni og tæknimenn botna lítið í opinberri þjónustu.

Oftast eru vinnubrögð stjórnsýslunnar algerlega úrelt og samkvæmt gömlum hefðum séð frá tæknilegum sjónarhóli. Það orsakar meðal annars mikið vinnuálag í opinberum stofnunum. Það verður ekki of oft sagt að weberísk stjórnsýsla og smættarhyggja er algerlega afvegaleiðandi og jaðarsetur tæknilegar breytingar, sem eru að verða innsti kjarni opinberrar þjónustu.

Höfundur: Dr. Haukur Arnþórsson, stjórnsýslufræðingur

Vísanir:

[1] Skrifræði (e. bureaucracy) er hér notað um hið opinbera stjórnkerfi. Það mótaðist af evrópskum hefðum og vísindakenningum um skilvirkni stofnana á síðustu öld, einkum með kenningum þjóðverjans Max Weber á fyrstu áratugum aldarinnar. Hugtakið hefur á sér hlutlaust yfirbragð meðal fræðimanna.

[2] Digital Era Governance á fyrri stigum, einkum fyrir 2008.

[3] Digital Era Governance á seinustu árum.